Desafios da política industrial

(por Diogo Machado, Leonardo Souza e Luizvaldo Kroll Bujes)

  

    Uns dos grandes desafios para aplicar uma política industrial eficiente é identificar os setores que apresentam um elevado retorno social. Ou seja, nem sempre investir nos setores de alta tecnologia e inovação, é a melhor opção. Se sairmos da visão neoschumpeteriana para uma visão mais prática — no qual todos os setores são incentivados e contam com algum suporte do governo. Essa mudança é para justificar uma política industrial em uma economia com estrutura industrial diversificada como a brasileira. O dilema é optar por uma política industrial voltada à setores de inovação ou uma política mais pragmática e abrangente, envolvendo vários setores da indústria de um país. As políticas industriais modernas vem encontrando essa dificuldade não somente no Brasil, mas em toda América Latina. Ademais, políticas industriais para serem eficientes levam algum tempo para se desenvolver e retornar os resultados esperados para sociedade, o que normalmente ocorre a longo prazo, mas o que vemos nas políticas atuais são exigências de mostrarem resultados no curto prazo e no ciclo eleitoral. E os próprios setores podem influenciar onde os incentivos serão alocados, através de lobby. Como todos querem uma fatia maior do montante à ser disponibilizado, estão dispostos a gastar para convencer políticos e gestores a lhes conceder tais benefícios. Nesse cenário, os empresários terão mais interesse em estabelecer pactos com políticos, ao invés de investir em inovação e adotarem técnicas mais modernas, que levariam a ganhos de eficiência. 

A força de políticas industriais ineficientes

Investir em setores sem um alto retorno social pode gerar efeito contrário ao desejado: custos maiores que benefícios e redução de eficiência da economia. É comum vermos casos de empresas que são apoiadas pelo governo e que, dificilmente, se encaixariam na definição da política industrial. Há, por exemplo, setores tradicionais e estabelecidos há um bom tempo que não são particularmente inovadores ou que poderiam se encaixar na definição de indústria nascente. E, mesmo assim, recebem ajuda do governo. Isso acontece porque a política industrial tem efeitos distributivos e há, portanto, ganhadores e perdedores. Quem ganha com esses estímulos dados pelo governo? As pessoas associadas ao setor incentivado: empresários do setor aumentam seus lucros e trabalhadores com habilidades específicas ao setor têm ganhos salariais. Os ganhos são concentrados em um conjunto pequeno de pessoas, que estarão dispostas a gastar tempo e dinheiro para pressionar políticos a levar a política em frente. Esse grupo também tende a ser homogêneo, isto é, seus interesses são alinhados, de modo que terão mais facilidade em se organizar para influenciar na escolha de políticas públicas.
As perdas associadas à política industrial, no entanto, são espalhadas em um grupo bem maior. No caso da política ser realizada via subsídio a um setor em específico, o dinheiro do subsídio tem que vir de algum lugar - em geral, vem da arrecadação de impostos. O custo da política, portanto, recai sobre os contribuintes, um grupo bem maior e espalhado. E como há um grande número de contribuintes, o custo individual tende a ser pequeno. Neste caso, o grupo beneficiado tem todo o incentivo do mundo a lutar por sua implementação e manutenção. Mas o grupo prejudicado, apesar de mais numeroso, é bem heterogêneo e tem dificuldades de se organizar para barrar essas políticas. Algumas pessoas sequer ficam sabendo da existência delas. E como a perda individual tende a ser pequena e espalhada, elas têm pouco incentivo individual a lutar contra tais políticas.
O resultado disso tudo são políticas ineficientes que persistem por um longo tempo.


“Para aumentar sua efetividade, a política industrial deve operar através da concessão de benefícios por prazos limitados, condicionados ao cumprimento de metas de desempenho e contrapartidas por parte dos beneficiários do apoio público“ (KUPFER, 2003, p.106).

“O sucesso da política industrial dependerá crucialmente da habilidade do Estado em direcionar capital para as atividades selecionadas, para o que a proficiência no desenvolvimento de um sistema de financiamento de longo prazo para o investimento joga papel decisivo” (KUPFER, 2003, p.106).

“Não se pode esquecer que os recursos para fazer política são limitados e os processos decisórios são carregados de racionalidade limitada. Por lidar com o longo prazo, a política industrial opera ela própria sob incerteza, fazendo da existência da uma institucionalidade altamente capacitada talvez o mais importante requisito para o seu sucesso” (KUPFER, 2003, p.107).

Referências Bibliográficas 

KUPFER, David. Revista Econômica: Política Industrial. Rio de Janeiro/RJ —2004.
Texto para Discussão n° 1452, Desafios da Real Política Industrial Brasileira do Século XXI. Brasília, dezembro de 2009.