Política Industrial

(por Diogo Machado, Leonardo Souza e Luizvaldo Kroll Bujes)

   O que é Política Industrial?

   Conforme suas diferentes bases teórica-analíticas, economistas, defendem ou atacam a participação do Estado no fomento das atividades produtivas de um país. Entre essas bases, são três as que se destacam: Ortodoxa, Desenvolvimentista e evolucionista.
   Mas o que é isso, o que são essas interferências do Estado na indústria e para que servem? Bem, a isso, damos o nome de Política Industrial, que conceitualmente falando é o conjunto de incentivos e regulações associadas a ações, que podem afetar a alocação Inter e Intraindustrial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econômicos em um determinado espaço nacional, ou seja, são ferramentas que o governo utiliza para incentivar setores específicos da economia, comumente ligados à indústria de transformação. Em geral, tais setores são estratégicos, tornando-os importantes para o desenvolvimento do país em questão.
   Um exemplo clássico de aplicação da política industrial é através da concessão de subsídios a determinados setores, isto é, o governo dá uma quantia a mais para as empresas do setor alvo da política toda vez que elas vendem uma unidade de seu produto. Se o preço do produto é 10 reais, e o subsídio é 1 real, quer dizer que as empresas do setor recebem 11 reais por cada unidade. Em muitos países os subsídios são praticados, através de empréstimos e financiamentos com taxas mais baixas que a do mercado. No Brasil esse papel é desempenhado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDS), obtidas por meio de recursos governamentais ou via direcionamento de crédito.

Ótica Ortodoxa (Falhas no Mercado)

Nessa ótica, o mercado competitivo é aquele que consegue alocar com eficiência os seus recursos. Portanto, se houver uma igualdade competitiva no mercado, a política industrial é desnecessária e, principalmente, indesejável. Agora, se o mecanismo de preço não capturar todos os benefícios e custos de oportunidade associadas à produção e ao consumo de bens, ocorrerá o que alguns economistas denominam de Falhas no Mercado. Nesse caso, a intervenção pública é passiva, mirando somente aquelas condições de funcionamento perfeito da alocação, através de mercados competitivos. Porém, não é simples avaliar qual das falhas de mercado merecem intervenção do governo, para isso, o primeiro passo é a classificação, onde é possível enumerar cinco tipos principais:

1. Estrutura Oligopolizadas ou Monopolizadas — devido a existência da economia de escala, alguns monopólios naturais podem aparecer e, além disso, a predominância de mercados oligopolizados, torna a política industrial muito relevante, nesse contexto, seu principal instrumento é a política da concorrência, reduzindo o poder de mercados das grandes empresas. Buscando assim, evitar que esse poder de mercado nas mãos de poucos resulte em perda de bem-estar para o consumidor.

2. Externalidade — ocorre quando as decisões de uma agente econômico afetam, positivamente ou negativamente outro agente. Um exemplo disso, é a poluição. Se considerarmos duas empresas próximas, onde a primeira além da sua produção, também gera poluição ao meio ambiente o que afeta a cadeia produtiva da segunda empresa. O custo dessa poluição afeta somente a segunda empresa. Nesse caso, uma política a ser tomada é a fusão entre as empresas evolvidas, assim todas as decisões positivas ou negativas seriam contabilizadas, pela tomadora de decisões.

3. Fornecimento de Bens Públicos — devido suas características principais de não exclusividade e a não rivalidade. O mercado tende a falhar no fornecimento de bens públicos, pois os incentivos para as empresas que ofertam são insuficientes. Como solução, esses bens devem ser ofertados diretamente pelo Estado ou por meio de concessões.

4. Bens de Propriedades Comum — estimula o comportamento incompatíveis com o ótimo social. Nesse caso, caberá ao Estado disciplinar a taxa de exploração de propriedades comuns, para que certas políticas predatórias não comprometam a viabilidade futura da atividade.

5. Diferença quanto às Preferências Intertemporais Sociais e Privados — é quando, mesmo havendo um grande interesse da sociedade, não há um interesse do setor privado para produção de um bem ou serviço, devido ao retorno demorado e investimentos nesse campo. Cabe então, ao Estado prover o produto ou serviço e criar incentivos para que o setor privado o faça.
Em sintaxe, quando os mercados falham em usar eficientemente os recursos, o Estado precisa intervir através das políticas industriais com finalidade essencialmente corretiva, para amenizar os impactos negativos das falhas de mercado.

Ótica Desenvolvimentista

Diferente da anterior, nessa ótica o Estado assume um papel ativo, que estabelece a capacidade de promover e sustentar o desenvolvimento, combinando altas taxas de crescimento econômico e mudança estrutural no sistema produtivo. Para isso, os desenvolvimentistas levam em consideração três condições:


• O Contexto Específico — as características intrínsecas da nação onde a intervenção está sendo empreendida.

• O Tempo Histórico — em que estágio de desenvolvimento de um país, estão sendo implementadas as políticas ativas.

• O contexto Internacional — conforme diferentes momentos do tempo, o contexto internacional ajuda a definir se as políticas intervencionistas são aceitas ou não, facilitando ou dificultando a ação do Estado específico.

O apoio à indústria nascente é a argumentação usada para a intervenção, em razão dos custos mais elevados iniciais, mercado pequeno e falta de economia de escala. Logo, a não intervenção levaria a perpetuar uma divisão internacional do trabalho. A proteção à indústria nascente possui duas premissas básicas:

1. O custo de produção, que tende a se reduzir conforme os fabricantes se aproveitarem das economias de aprendizagem.

2. A proteção deve ser temporária, para equalizar os preços internos com os internacionais e não prejudicar o consumidor doméstico.

Em um Estado desenvolvimentista, as políticas beneficiam o setor privado e a empresa nacional, priorizando o crescimento, a produtividade e a rivalidade entre elas, se espelhando na melhor prática internacional. Para isso, o Estado dispõe de agentes técnicos e capacitados, dotados dos instrumentos de intervenção necessárias.


Ótica Evolucionista

Aqui veremos, uma política industrial que destaca as relações entre a estrutura de mercado, estratégia empresarial e progresso técnico. Essas relações são de fundamental importância, pois aí se ressalta não apenas como a estrutura de mercado influencia as estratégias empresariais, mas também como as estratégias empresariais possuem a capacidade de alterar as próprias estruturas de mercado. 
Para Schumpeter, esta abordagem enfatiza que as inovações se constituem no motor do desenvolvimento do capitalismo.
Motivadas por esse cenário, as empresas investem na formação de competências para criar assimetrias competitivas, diferenciais produtos e ganhar posições no mercado, buscando sempre ficar à frente de seus concorrentes.
Quatro aspectos são chaves para o entendimento desta abordagem: 

1. Concorrência por inovação tecnológica: Diferentemente da concorrência via preços, aqui se enfatiza a competição por meio de inovações e seus efeitos dinâmicos.

2. Cooperação entre agentes econômicos: obtenção de vantagens para empresas que cooperam com outras empresas, universidades, centros de pesquisas e inclusive consumidores.

3. Estratégia, capacitação e desempenho: As Empresas definem caminhos, dada a capacitação existente; alocam recursos para o aumento da capacitação e definem o padrão de eficiência e a diferenciação dos produtos.

4. Importância do ambiente e processo seletivo: O Estado induz a inovação e aloca incentivos em setores específicos, a longo prazo, as tecnologias superiores têm maior importância econômica, e os agentes mais eficientes permanecem no mercado.
O objetivo das políticas industriais nesse cenário, é estimular o ambiente competitivo entre os agentes econômicos, incentivando a demanda e a oferta de novas tecnologias. Subsidiar empresas interessadas em divulgar novas tecnologias e estimula-las a experimentar, introduzir serviços, produtos e processos superiores. Assim como, desenvolver capacitações, articulações e alianças estratégicas.

Custos da política industrial

Um dos principais motivos para a política industrial, é quando um determinado setor da economia não consegue se desenvolver sozinho. Por esse motivo, o governo intervém através de políticas de incentivos, criando assim, interesse do setor privado a investir nessas atividades, o que não aconteceria antes, pois o retorno de tais setores baixo, comparado a outras atividades. Para proteger determinado setor, o governo está artificialmente aumentando seu retorno. Entretanto, conforme às atividades desse se expandem, é preciso trazer fatores de produção de outros setores da economia.
Se o governo resolver, por exemplo, estimular a indústria de eletrônicos e que ela passe a crescer. Com o crescimento, as empresas desse setor precisarão contratar mão de obra alocada em outras indústrias, prejudicando as mesmas. Porém, essas industrias tem um retorno privado alto em comparação ao setor de eletrônicos (se isso não fosse verdade, esse último não precisaria do estímulo). Esse estímulo do governo faz com que fatores de produção escassos de setores mais produtivos vão para setores menos produtivos. Portanto, temos um uso ineficiente de recursos, o que se constitui o principal custo da política industrial.


Benefícios da política industrial

Isso ocorre quando o setor protegido apresenta um retorno social superior ao retorno privado. Por exemplo, se as empresas do setor em questão produzirem mais, elas descobrem técnicas novas e mais produtivas nesse processo, espalhando-se para outras empresas. Contudo, o retorno privado só informa quanto o aumento da produção impactou no lucro da própria empresa, mas o impacto total na economia é dado pelo retorno social, que, nesse caso, é maior que o privado.

Como Seria Isso?

Suponha que um empresário está considerando abrir uma fábrica de supercondutores em um país. Ele faz um estudo, e conclui que o retorno privado da empreitada é de 3%. Mas o retorno de investir em títulos públicos do país é 5%. Nesse caso, não é interessante colocar dinheiro na fábrica, e o empresário opta pelos títulos públicos.
Entretanto, a fábrica tem potencial de gerar uma série de inovações em seu processo produtivo, as quais podem aumentar a produtividade de outras indústrias nesse país. Em outras palavras, o retorno social é maior que o privado. Suponha que esse retorno social seja 6%. O governo pode então dar um subsídio ao empresário, que torne o retorno privado um pouco maior que 5%. Dessa forma, o investimento se torna viável.

Referências Bibliográficas 
KUPFER, David e HASENCLEVER, Lia. Economia Industrial: Fundamentos Teóricos e Práticos no Brasil. Rio de Janeiro/RJ: Elsevier, 2013.